گروه اقتصاد کلان بازارنیوز : چالش‌های همیشگی بین وزارت صنعت و معدن (و هم چنین وزارت جهاد کشاورزی) با وزارت بازرگانی سابق در اموری از قبیل ایجاد انفصال بین تولید و تجارت، سیاست‌های تعرفه تجاری و حقوق ورودی، تعریف و نوع حمایت از صنوف (و صنایع کوچک) و صنایع بزرگ، اختلاف در برآوردهای عرضه و تقاضا و نیز تخمین واردات و عمدتا مباحث مربوط به تنظیم بازار، از عوامل اصلی تفکر ادغام این دو وزارتخانه بوده است. علاوه بر اختلافات فوق‌الذکر، تکالیف قانونی برای کوچک‌سازی دولت و کاهش تعداد وزارتخانه‌ها مزید بر علت گردید تا این‌که نهایتا در سال 1390، دو وزارتخانه صنعت و معدن و بازرگانی باستناد قانون برنامه پنجم توسعه با یکدیگر ادغام شدند و وزارت صمت تشکیل شد.

متعاقب تشکیل وزارت صمت و با توجه به تداخل وظایف آن با اختیارات وزارت جهاد کشاورزی در مواردی مانند تجارت محصولات کشاورزی، تنظیم بازار داخلی محصولات کشاورزی، برخی شرکت‌ها و صنایع وابسته به بخش کشاورزی و مانند آن در بهمن سال 1391 قانون "تمرکز وظایف و اختیارات مربوط به بخش کشاورزی در وزارت جهاد کشاورزی" در مجلس به تصویب رسید. آیین‌نامه موضوع این قانون نیز در بهمن ماه سال 1392 در دولت به تصویب رسید. بر اساس این قانون و آیین‌نامه آن، حمایت از تولید و ساماندهی تجارت، قیمت‌گذاری و اعمال نظارت و تنظیم بازار داخلی محصولات و کالاهای کشاورزی به وزارت جهاد کشاورزی واگذار شد و مقرر شد تمام مجوزهای لازم در مورد تنظیم بازار، قیمت نان، میوه و کالاهای اساسی را وزارت جهاد کشاورزی صادر نماید. ضمنا شرکت‌های پشتیبانی امور دام و بازرگانی دولتی نیز به وزارت جهاد انتقال یافت و پیشنهاد تعرفه واردات محصولات کشاورزی نیز توسط وزارت جهاد کشاورزی به هیأت دولت ارسال خواهد شد.

با گذشت حدود 8 سال از فرآیند ادغام، در عمل مشکلاتی عمدتا در بحث‌های بازرگانی دولتی، خرید گندم، قیمت نان، تنظیم بازار گوشت و میوه (بویژه در مناسبت­ها) و پرداخت به موقع مابه‌التفاوت بهای گندم بروز یافت که نهایتا نارضایتی مردم به نمایندگان مجلس منعکس گردید[1]. علاوه بر این، عملکرد وزارت صمت نیز چندان قابل دفاع نبود و در واقع اتفاق خاصی در صنعت کشور بوجود نیامد. مجموع این عوامل باعث شد که مجددا تفکیک دو وزارتخانه مطرح شود. اکنون طرح تفکیک در دستور کار مجلس قرار دارد.

برخلاف موافقان که تفکیک را مفید برای تنظیم بازار و یکپارچگی سیاست‌های تجاری کشور می‌دانند مخالفان معتقدند که با تفکیک دو وزارتخانه بار مالی دولت افزایش و اندازه آن بزرگتر خواهد شد. ضمن این‌که انسجام و تمرکز کل فرآیند تولید، عرصه و تجارت و فروش تا سطح خرده فروشی در یک وزارتخانه باعث تسریع در امور و افزایش کارایی خواهد شد.

اگرچه تمامی نکات مطرح شده توسط موافقان و مخالفان طرح تفکیک در شرایطی و تا حدودی صحیح است ولی در اصل طرح باید شرایط کشور نیز مورد توجه قرار گیرد. در ادامه نکاتی در این خصوص و با توجه به اهمیت هر یک از دو وزارتخانه و برخی وظایف ذاتی آنها ارائه می‌شود؛

الف- بخش صنعت و معدن؛

بخش صنعت از بخش‌های مهم اقتصاد کشور است که با توجه به ویژگی‌های آن نیازمند بهره‌برداری از مدیریت متمرکز، منسجم و فنی فارغ از دغدغه‌های تنظیم بازار داخلی و خارجی برای این بخش است.

• براساس نماگرهای اقتصادی منتشره توسط بانک مرکزی، مجموع ارزش افزوده بخش صنعت و معدن اندکی بیش از 13 درصد ارزش افزوده کل کشور است.
• حدود 7 میلیون نفر در صنعت کشور فعال هستند. اشتغال در این بخش از زمره اشتغال باثبات است و مانند اشتغال بخش‌های کشاورزی و خدمات فصلی و غیردائمی نیست.
• ایجاد صنایع دارای مزیت نسبی در هر منطقه می‌تواند موتور توسعه و اشتغال منطقه باشد. این کار از طریق ایجاد صنایع پایین دست و بالادست متناسب برای تأمین مواد اولیه و بازار مصرف می‌تواند نیروی کار مازاد در سایر بخش‌ها را به خود جذب کند و بدین ترتیب عاملی برای توسعه منطقه باشد.
• متوسط دریافتی بخش صنعتی کشور (مزد و حقوق کارگران) هم بالاتر و هم باثبات‌تر از بخش کشاورزی است.
• معمولا تکنولوژی مورد نیاز در صنایع کشور از متوسط تکنولوژی موجود در کشور بالاتر است چراکه باید بتواند ضمن حفظ بازار جهانی، بازار داخلی خود را نیز در مقابل هجوم واردات و قاچاق حفظ کند.

تمرکز بخش صنعت بر بازار، عملا باعث کاهش تمرکز بر ارتقای بهره وری از طریق عوامل تولید خواهد شد و احتمالا توجه سیاستگزاران صنعتی را به جای کارایی به سمت قیمت سوق خواهد داد. در تئوری اقتصاد خرد در نظریه رقابت کامل آن چیزی که باعث افزایش کارایی بازار تولید می شود تسلیم بنگاه ها در مقابل قیمت بازار است نه دستکاری قیمت بازار. لازمه حرکت در مسیر ارتقای بهره وری عوامل تولید، حتی در شرایط رقابت ناقص یا انحصار، این است که بنگاه قیمت بازار را به عنوان متغیر غیرقابل تغییر در نظر بگیرد و تفکر خود را بر فرآیند تولید مانند استفاده از تکنولوژی‌های نوین، مقیاس اقتصادی بنگاه، کسب بازارهای جدید و مانند آن معطوف نماید.

علاوه بر این، آمار بانک مرکزی نیز نشان می‌دهد که متوسط رشد صنعت و معدن کشور در دوره 5 ساله پس از ادغام (که دو سال آن شرایط تحریم های بین المللی به طور ویژه حاکم بوده است) کمتر از 5 سال قبل از ادغام بوده است (جدول یک و نمودار یک).

البته متوسط سهم صنعت و معدن از کل ارزش افزوده کشور طی دوره 5-1391 (5 سال بعد از ادغام) بیش از دوره 89-1385 (5 سال قبل از ادغام) بوده (نمودار دو) که علت آن نیز کاهش سهم سایر بخش‌ها بویژه نفت بدلیل تحریم‌های بین‌المللی بوده است. لذا براساس تجربه 5 سال گذشته نمی‌توان گفت که ادغام باعث رشد بخش صنعت شده است.

ب- وظایف وزارت بازرگانی؛

براساس قانون تأسیس این وزارتخانه (قانون قبلی از ادغام)، وزارت بازرگانی متولی امور بازرگانی داخلی و خارجی کشور بود. در همین راستا امکانات لازم برای تنظیم بازار داخلی با تأمین نیازها از طریق واردات و یا اتخاذ تدابیری برای مدیریت مازاد عرضه احتمالی، نظارت بر کنترل بازار و تنظیم قیمت‌ها و حمایت از مصرف کننده (در شرایطی که بخش عمده‌ای از خدمات توسط دولت یا شرکت‌های دولتی و وابسته به دولت مانند صندوق‌های تأمین  اجتماعی ارائه می‌شود) و تمهید برای توسعه تجارت و صادرات بر عهده این وزارتخانه قرار گرفته بود. در این خصوص دو نکته قابل تأمل است؛

اولا، تنظیم بازار تنها محدود به بازار کالاهای تولیدی بخش صنعت نیست بلکه بخش عمده‌ای از نیازهای کشور از طریق سایر بخش‌های اقتصادی مانند خدمات و کشاورزی وارد بازار داخلی می شود که باید قیمت و بازار آنها نیز تحت کنترل قرار گیرد. ضمن این‌که، نه تنها صنعت بلکه همه بخش‌های کشور از سیاست‌های تجاری متأثر می‌گردند و بخش صنعت و معدن تنها بخشی از تجارت کشور را تشکیل می‌دهد. لذا تمرکز امور بازرگانی در این وزارتخانه عملا نوعی برتری مدیریتی بر سایر وزارتخانه‌ها تلقی می‌شود که می‌تواند تضاد منافع را نیز بوجود آورد. مثلا برخی تولیدات کشاورزان ماده اولیه بخش صنعت است که عدم نظارت و مدیریت بخشی مستقل از این دو بخش می تواند باعث تضییع حقوق یکی از طرفین گردد. برای پرهیز از این نگرانی، عملا قانون انتزاع و آیین‌نامه مربوطه سیاست تجاری کشور را دو تکه کرد که برای محصولات کشاورزی، یک وزارتخانه و برای سایر محصولات وزارتخانه دیگری تصمیم می‌گیرد که عملا یکپارچگی در تنظیم بازار و سیاست‌های تجاری از دست رفته است.

ثانیا، از وظایف اصلی وزارت بازرگانی تنظیم بازار داخلی است که این مهم از طریق کنترل واردات (با پیشنهاد تعرفه های ورودی مناسب) و نیز نظارت بر قیمت‌گذاری تولیدات صورت گرفته توسط واحدهای تولیدی کشور برای حمایت از مصرف کننده داخلی تبلور می‌یابد. بعضا مشاهده شده که کاهش تعرفه برخی مواد اولیه صنعتی مورد اعتراض واحدهایی در بخش کشاورزی قرار گرفته است. و یا افزایش تعرفه و حقوق ورودی کالاهای صنعتی ساخته شده (که با هدف حمایت از صنایع داخلی صورت گرفته)، بدلیل نگرانی از افزایش تورم مورد اعتراض مصرف کنندگان و مردم قرار گرفته است در این شرایط باید یک دستگاه بی طرف منافع و هزینه‌های هر سیاست را در اقتصاد سنجیده و در نهایت تصمیم‌گیری نماید. این از وظایف وزارت بازرگانی است که با ادغام در وزارت صنایع عملا استقلال خود را به نفع صنعتگران از دست داده است.

ثالثا؛ اشکالات و اختلافات موجود بر روی سیاست‌های تجاری، حمایتی و حتی تنظیم بازاری تنها محدود به دو وزارتخانه صنعت و معدن و بازرگانی نبوده است بلکه همواره این مشکلات با شدت متفاوتی بین وزارت بازرگانی سابق و وزارت جهاد کشاورزی نیز وجود داشته است. حتی اشکالات جدی‌تری نیز بین وزارت صنعت و معدن و وزارت جهاد کشاورزی وجود داشته است، آیا صرف وجود این اشکالات، ثابت کننده لزوم ادغام وزارتخانه هاست؟

لذا به نظر می‌رسد به دلایل زیر تفکیک دو موضوع کاری در قالب ساختار دو وزارتخانه به صلاح باشد؛

• وزارت صنعت باید بطور خاص به سیاست‌های فنی مربوط به امور تولیدات صنعتی مانند جذب تکنولوژی و فن‌آوری روز، حمایت از صنایع با تسهیلات مالی مشخص و توسعه دانش با آموزش واحدهای تولیدی و در نهایت بر سیاست افزایش بهره‌وری متمرکز شود و وظیفه تنظیم بازار و رعایت حقوق مصرف‌کنندگان و توسعه سیاست‌های تجاری را اگرچه بر عملکرد صنعت تأثیر دارد را به وزارت بازرگانی واگذار کند.
• بازار، تجارت و مصرف تنها محدود به کالاهای تولیدی بخش صنعت و معدن نیست بلکه تولیدات سایر بخش‌ها مانند کشاورزی، خدمات و گردشگری نیز باید در زمره نظارت و سیاست‌گذاری تجاری یکپارچه قرار گیرند. در حالی‌که تنها 13 درصد از ارزش افزوده کشور در بخش صنعت و معدن و 10 درصد در بخش کشاورزی تولید می‌شود. این نشان می‌دهد که سایر بخش‌ها و حتی اصناف نیز تحت شعاع منافع بخش صنعت قرار خواهند گرفت. لذا مناسب است دستگاهی مستقل بر تولیدات همه بازار بطور یکپارچه نظارت و کنترل نماید.
• در شرایطی که هنوز کشور به ثبات کافی سیاسی اقتصادی نرسیده و هر از چندگاهی شوک‌هایی به اقتصاد وارد می‌شود وزارت بازرگانی مستقل می‌تواند با کنترل بازار داخلی و تمرکز بر آن، اندکی از نوسانات حاصل از اثر آن شوک‌ها بکاهد.
• به نظر نمی‌رسد هزینه‌های ناشی از ایجاد یک وزارتخانه جدید و مستقل در مقابل منافع حاصل از نظارت ویژه و مستقیم بر بازار، قیمت‌ها و نیز تجارت خارجی و حرکت به سمت ثبات اقتصادی رقم معناداری باشد.

[1] - پیرموذن عضو کمیسیون صنایع مجلس