گروه اقتصاد کلان بازارنیوز : آذر ماه سال گذشته مشاور رئیس جمهور در دانشگاه تهران در خصوص اقتصاد سیاسی بودجه و ذی نفعان آن و چرایی ناتوانی دولت در خصوص عدم اصلاح آن سخن گفت. این سخنی بدیع نبود و پیش از آن نیز بارها مطرح شده بود اما سخنان مشاور رئیس جمهور در خصوص گرونگانگیری کل بودجه برای تامین منافع عده ای خاص، از صراحت خاصی برخوردار بود. این موضوع اهمیت بررسی بودجه و فهم ابعاد اقتصاد سیاسی آن را دوچندان میکند. حسن خوشپور کارشناس ارشد اسبق سازمان برنامه در این گفتگو با اقتصاد نگار، توضیحاتی متفاوت از فرآیند نگارش بودجه و نقش ذی نفعان آن ارائه داده است.

حسن خوشپور دانش آموخته رشته های اقتصاد و شهرسازی است. او سالها در بدنه کارشناسی سازمان برنامه به عنوان کارشناس ارشد و مدیرکل بنگاههای اقتصادی سازمان برنامه و بودجه در روند نگارش بودجه حضور داشته است و اطلاعات دقیق و ارزشمندی درباره جزئیات بودجه شرکتهای دولتی و سازوکارهای قانونی و سیاسی بودجه ریزی در اختیار دارد. یکی از مهمترین بخشهای بودجه، بودجه شرکتهای دولتی است. خوشپو که سالها مسئولیت بودجه ریزی در این بخش را بر عهده داشته، معتقد است نه تنها در رسانه ها که در عرصه رسمی کشور از جمله مجلس نیز تاکنون مسکوت مانده و مورد بررسی قرار نگرفته است. این کارشناس مالی در حال حاضر نیز پس از ترک سازمان برنامه در عرصه کارشناسی حضوری فعال دارد. او همچنین در خصوص برنامه ریزی مالی بنگاههای اقتصادی و بازار کسب و کار دارای تالیفاتی است.

بحث ما در مورد بودجه سال 98 است، به خصوص که سال 98 از نظر اقتصادی سال خاصی برای بودجه ایران است، چه فرآیندی را طی می‌کند تا به یک قانون تبدیل شود؟

فرآیند تهیه و تنظیم بودجه در پایان تیرماه و یا ابتدای مرداد ماه هرسال شروع می‌شود، این کار هم با تدوین پیش نویس بخش نامه بودجه آغاز می‌شود که باتوجه به اوضاع و احوال اقتصادی برنامه توسعه در حال اجرا و سیاست‌های کلی که وجود دارد این بخش‌نامه تنظیم می‌شود. این بخش نامه به هیئت وزیران می‌رود و به تصویب می‌رسد و بعد از آن به تمامی دستگاه‌های اجرایی ابلاغ می‌شود و هرکدام از این دستگاه‌ها وظیفه خودشان را در تنظیم و تدوین بودجه مشخص می‌دانند که چه باید بکنند و از این به بعد دفاتر بخشی از سازمان برنامه وبودجه با دستگاه های مرتبطشان ارتباط می‌گیرند و طی جدولی که پیوست بخش نامه بودجه هاست، توسط سازمان برنامه وبودجه تهیه می‌شود و اطلاعات جمع آوری می‌‌شود.

این کار تقریبا تا پایان آبان ماه هرسال ادامه پیدا می‌کند. یک بخش مهم بودجه تبصره‌های بودجه است یعنی احکام بودجه که شامل توصیه‌ها، مجوزها، تکالیف و راهکارهایی که دولت در سال بودجه اتخاذ کند و در پیش بگیرد. از این بعد بیشتر تبصره‌ها مورد توجه قرار می‌گیرند و این تبصره‌ها هستند که در دولت خوانده می‌شود و به تصویب می‌رسد. تقریبا آن جداول در مرحله نهایی تنظیم می‌شود و به دولت ارائه می‌شود . بعد از اینکه تبصره‌ها در دولت به تصویب رسید به همراه جداولی که تهیه شد تقریبا از اواسط آذرماه لایجه بودجه برای تصویب تقدیم مجلس شورای اسلامی می‌شود.

در خود مجلس کمیسیون‌های تخصصی بودجه را بررسی می‌کنند، کمیسیون تلفیق بودجه شکل می گیرد که در حقیقت یک مجلس کوچک‌تری از مجلس اصلی هست و بیشتر از جنبه های تخصصی و فنی بودجه را مورد ارزیابی قرار می‌دهند . بودجه در کمیسیون تلفیق به تصویب می‌رسد و در صحن علنی دوباره تمامی تبصره‌ها و احکام خوانده می‌شود و به تصویب می‌رسد و در نهایت توسط رئیس مجلس به رئیس جمهور ابلاغ می‌شود  و رئیس جمهور هم به تمامی دستگاه‌های اجرایی ابلاغ می‌کند تا در سال جدید در قالب تبصره ها واحکامی که وجود دارد آن را اجرا کنند. بعد از این مرحه اجرای بودجه آغاز می‌شود که موافقت نامه‌ها مبادله می‌شود، دستورالعمل‌هایی اگر نیاز باشد ابلاغ میشود.

 تلاش سازمان برنامه این بوده است که به گونه ای اقدام بکنند که از ابتدای سال بودجه بودجه قابل اجرا باشد و فرصت از دست نرود خصوصا در ارتباط با طرح های سرمایه گذاری، چون شش ماهه  اول سال کشور ما فصل کار هست. تلاش بر این است که ابلاغ ها صورت بگیرد و موافقت نامه‌ها مبادله شود که از فرصت ابتدای سال استفاده کنند و بودجه به اجرا در بیاد.

موضوعی که همیشه سازمان برنامه گله مند است این است  چیزی که به مجلس می دهیم نهایتا چیز دیگری به عنوان قانون بودجه بیرون می آید البته دستگاه ها هم همین گله را از سازمان برنامه و بودجه دارند. و چیزی خلاف آن که ما دادیم به مجلس ابلاغ می کند، آیا واقعا چنین اتفاقی می افتد؟

بله، بسیاری از این اتفاقات می‌افتد. به لحاظ فنی هر فرآیند برنامه ریزی دارای گروه های ذی نقع و ذی نفوذ است که این‌ها روی فرآیند تاثیر می‌گذارند، در هر جا و در هر سطحی اگر قرار است برنامه ای به اجرا در بیاد گروه هایی هستند که بر این فرآیند تاثیر می‌گذارند. در ایران بودجه یک سند سیاسی اقتصادی است. توزیع منابع هست، نقشه راه دولت را در سال بودجه مشخص می‌کند از این جهت عواملی که در آن تاثیر می‌گذارند بسیار زیاد است، در خود قوه مجریه سازمان برنامه عمدتا یک طرف است و دستگاه‌های اجرایی یک طرف دیگر، دستگاه‌های اجرایی خواسته‌هایی دارند و سازمان برنامه هم اهداف و برنامه‌هایی دارد که باید به آن برسد.

 این که دولت می‌خواهد چه کار کند، می خواهد درآمدهای خود را بالا ببرد، دولت می‌خواهد نیروی انسانی خود را افزایش دهد، می‌خواهد قیمت حامل‌های انرژی را افزایش دهد، همه‌ این‌ها بالاخره افراد و اشخاصی هستند که از این تصمیم‌گیری‌ها منتفع و یا متضرر می شوند وقتی بودجه در دولت به تصویب رسید اینجا دولت یک طرف قرار می‌گیرد و قوه مقننه طرف دیگر.

 اینجا باز گروه های ذی نفع و ذی نفوذ تغییر می کنند. نمایندگان مجلس بالاخره با اهدافی آمدند، بودجه و منابع در حال توزیع شدن است اینها به این خاطر دخالت می کند منافع خودشان و حوزه کاری شان را تامین بکنند.

مجلس نباید از لحاظ فنی در بودجه دخالت کند/عامل نیمه کاره ماندن طرحهای عمرانی، دخالت مجلس در بودجه ریزی است
این نگاه کارشناسی است ؟ چون بحث این است که نماینده مجلس چه صلاحیت و تخصصی دارد که عددی را در بودجه کم و زیاد بکند، شما موافق این موضوع هستید؟

بله دقیقا همین است، اگر بودجه بخواهد به لحاظ تکنیکی و نظری دقیق برآورد شود، هرکدام از احکام و ارقام دارای یک پشتوانه نظری، سیاسی و اقتصادی است. اگر بودجه از ابتدا به این صورت تنظیم بشود توجیه دارد و در مرحله اجرایی سازمان برنامه ودستگاه‌ها از آن تمکین می‌کنند.

 وقتی که وارد مجلس می‌شود دولت از آن ارقام دفاع کرده و مجلس هم تمکین می‌کند. چون این موضوع به طور کامل به اجرا در نمی‌آید به همین خاطر همه در آن دخالت می‌کنند، من فکر می‌کنم مجلس نباید به لحاظ فنی در بودجه دخالت کند.

 یک دولتی وجود دارد با یک اهداف کلی، مثلا ما یک چشم انداز برای سال 1404 داریم و همچنین برنامه توسعه پنج ساله هم تنظیم کردیم که هرکدام در پنج سال می گوید چه اقداماتی را باید انجام دهیم تا به آن اهداف 1404 برسیم و درادامه بودجه یک برنامه یک ساله است که می گوید چه مقدار از اهداف برنامه توسعه به اجرا درآمده است.

بنابراین وقتی برنامه به تصویب رسیده مجلس نباید دخالت کند . این تداخل مجلس در اصل تداخل در فرآیند بودجه ریزی است و به دلیل اینکه نمایندگان مجلس عمدتا تخصص بودجه ریزی ندارند این دخالت‌ها باعث می‌شود بودجه کارایی خود را از دست بدهد.

 بودجه باید توسط عوامل اجرایی کشور تنظیم بشود و سند همکاری قوه مقننه و قوه مجریه و از طریق همین سند بودجه هم دولت باید ارزیابی شود درحالی که این اتفاق نمی‌افتد و نمایندگان مجلس خودشان در فرآیند بودجه ریزی دخالت می‌کنند و همین اتفاق افتاده که می‌بینید بسیاری از طرح های عمرانی نیمه‌کاره مانده است.

یعنی دولت بهانه کافی دارد که بعدا جواب مجلس را در بعد نظارتی ندهد ؟
بله، همین تعامل دولت و مجلس بین دستگاه‌های اجرایی و سازمان برنامه در مرحله تهیه و تنظیم پیش می‌آید. فرض بفرمایید دولت نیاز به منابع مالی دارد برای اینکه این نیاز را در بودجه نشان بدهد ارقامی را اعلام می‌کند که اصلا قابل تحقق نیستند و برای تحقق این ارقام دستگاه‌های اجرایی موظف هستند که این ارقام را وصول کنند و دستگاه‌های اجرایی می‌دانند نه توانش را دارند و نه محقق می‌شود.

چالشی بین سازمان برنامه و دستگاه های اجرایی پیش می‌آید که این ارقام را سازمان برنامه به ما تحمیل می‌کند. ما نمی‌توانیم این ارقام را محقق کنیم یا در قسمت هزینه‌ها برای سازمان برنامه تکلیف می‌کنند که مثلا در سال آینده این هزینه را پنج درصد رشد بدهد.

در حالی که به لحاظ اقتصادی و پژوهش‌هایی که می‌شود می‌گویند ما در سال آینده با این وضعیت 20 درصد تورم و افزایش سطح عمومی قیمت‌ها خواهیم داشت؛ بنابراین پنج درصد عدد درستی نیست اما سازمان برنامه مکلف است هزینه‌ها را در همین مقدار کنترل کند، یک چالشی بین دستگاه اجرایی و سازمان برنامه بوجود می‌آید، بودجه به مجلس می‌رود، خود مجلس خواسته‌هایی دارد که ممکن است از واقعیت‌های اقتصادی فاصله داشته باشد؛ ولی به هر ترتیب خواسته‌ها باید محقق بشود.

 در اینجا دولت با  مجلس دچار چالش می‌شود، سرانجام این بودجه‌ای که بیرون می‌آید شاید با واقعیت فاصله زیادی داشته باشد، مردم و بازارهای کسب و کار این موضوع را که بودجه چه دستاوردی برای آن‌ها دارد، لمس نمی‌کنند. بیشترین جایی که در بودجه خیلی به آن توجه می‌شود تبصره‌های آن است که دستگاه‌های اجرایی از آن استفاده می‌کنند، اگر یک تکلیفی به آن‌ها دادند انجام بدهند و اگر یک مجوزی هست از ان مجوز استفاده کنند و به اهداف خود برسند.

در این تضاد منافع سه بخشی وجود دارد که خیلی‌ها می‌گویند مسئله پیچیده ای نیست و دنیا آن را حل کرده است و راهکار وجود دارد و راه حل آن بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد است، به نظر شما با این راهکار، مشکل ما حل می‌شود؟

بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد یک روش پیشرفته بودجه ریزی است که با استقرار آن بسترهای مناسب آن هم باید فراهم بشود، مشکلی در بودجه ما است فرض کنید یک رقم در سرفصل داریم و از محتوای آن رقم هیچ اطلاعاتی در دست نیست، بودجه ما شفاف نیست مثلا می‌گویند درآمدهای مالیاتی 125 هزار میلیارد تومان است، معلوم نیست این رقم از چند بنگاه اقتصادی کسب می‌شود یا مثلا برای اثبات درست یا غلط این رقم، اطلاعات دقیقی وجود ندارد.

بودجه ریزی بر مبنای عملکرد هر رقمی که در صنعت بودجه است چه درآمد و چه هزینه فرمول محاسباتی آن مشخص باشد. در واقع عملیاتی که منجر به تحقق آن رقم می‌شود در بودجه ریزی بر مبنای عملکرد مشخص می‌شود. منتها بستری که باید وجود داشت این است که مدیریت ما هم بر مبنای عملکرد باشد که اگر اینطور شد مشخص می‌شود که ما چه قدر نیروی مضاعف در سازمان‌ها داریم، مشخص می‌شود چه قدر از برآوردهای صورت گرفته غیر واقعی است؟ و هم چنین نظارت بر بودجه هم باید بر مبنای عملکرد باشد.

مثلا فلان هدف باید محقق شود با آن مدیری که قرار است کار را انجام دهد قرارداد امضا می‌کنند و می‌گویند ظرف یک سال این هدف باید محقق بشود و از آن به بعد در کار او دخالت نمی‌کنند که چه قدر می‌خواهد از نیروی کار استفاده کند و هزینه کند، باید این هدف را محقق کند و هزینه محقق شدن هر هدف هم معلوم است، آن را در بودجه قرار می‌دهند و بر اساس مقداری که آن بودجه محقق شد پولش را می‌دهند، چون ما این کارها را نمی‌کنیم بودجه ریزی بر مبنای عملکرد فقط در حد آرایش ارقام بودجه است که بعد از ان کسی نمی‌تواند آن را بررسی کند.

پس در واقع نظام بروکراتیک ما است که در مقابل بودجه ریزی بر مبنای عملکرد ایستاده است؟

بله دقیقا، شما فرض کنید یک دولت کوچک و چابک و فعال داشته باشید که فقط به اهداف خودش برسد و بنگاه داری اقتصادی نکند، در حوزه قیمت‌گذاری دخالت بی جا نکند. اگرچنین باشد بودجه چنین دولتی شکل دیگری خواهد داشت، دولت خدمتگذار جامعه می‌شود در مقابل درآمدهایی که از سوی مردم به ان پرداخته می‌شود و در این شرایط تحت کنترل، اصلا مجلس ضرورت ندارد که مثلا در احداث فرودگاه در فلان جا که به درد هم نمی‌خورد دخالت کند.

الان وقتی نرخ ارز تغییر می‌کند مسلم است که نرخ برق هم افزایش پیدا می‌کند. بیش از 50 درصد قیمت تمام شده برق وابسته به  ارز است. حالا ما بخواهیم با زور در مجلس و در بودجه این ارقام را کاهش دهیم در واقع با این کار بنگاه های اقتصادی خودمان را نابود می‌کنیم. اما اگر قرار است درست بشود و بودجه ریزی بر مبنای عملکرد باشد مثلا به شرکت برق می‌گویند اینقدر در سال برای ما برق تولید کن و با آن قرارداد می‌بندیم که این قدر برق تولید کند و کاری نداریم به اینکه شرکت برق چه کار می‌کند و در این صورت بازار هم درست می‌شود و رقابتی می‌شود. ضمن اینکه این تولید کننده برق بخش دولتی هم نخواهد بود.

پس به چند دلیل:  دلیل اول اینکه بودجه ریزی ما واقعا حرفه ای نیست و به دلیل اینکه دولت خیلی بزرگ و وسیع شده است و در تمامی حوزه ها دخالت می‌کند من فکر کنم این بودجه ریزی بر مبنای عملکرد به همین دو دلیل قابلیت اجرایی ندارد. ضمن اینکه باید بپذیریم برای بودجه ریزی بر مبنای عملکرد، مدیریت و نظارت هم بر مبنای عملکرد باشد.