گروه اقتصاد کلان بازارنیوز : آذر ماه سال گذشته مشاور رئیس جمهور در دانشگاه تهران در خصوص اقتصاد سیاسی بودجه و ذی نفعان آن و چرایی ناتوانی دولت در خصوص عدم اصلاح آن سخن گفت. این سخنی بدیع نبود و پیش از آن نیز بارها مطرح شده بود اما سخنان مشاور رئیس جمهور در خصوص گرونگانگیری کل بودجه برای تامین منافع عده ای خاص، از صراحت خاصی برخوردار بود. این موضوع اهمیت بررسی بودجه و فهم ابعاد اقتصاد سیاسی آن را دوچندان میکند. حسن خوشپور کارشناس ارشد اسبق سازمان برنامه در این گفتگو با اقتصاد نگار، توضیحاتی متفاوت از فرآیند نگارش بودجه و نقش ذی نفعان آن ارائه داده است.

حسن خوشپور دانش آموخته رشته های اقتصاد و شهرسازی است. او سالها در بدنه کارشناسی سازمان برنامه به عنوان کارشناس ارشد و مدیرکل بنگاههای اقتصادی سازمان برنامه و بودجه در روند نگارش بودجه حضور داشته است و اطلاعات دقیق و ارزشمندی درباره جزئیات بودجه شرکتهای دولتی و سازوکارهای قانونی و سیاسی بودجه ریزی در اختیار دارد. بخش اول این مصاحبه هفته گذشته در بازارنیوز منتشر شد.

بودجه شرکتهای دولتی نباید وارد بودجه دولت می شد

شما به شرکت‌های دولتی اشاره کردید، این موضوع همیشه مناقشه برانگیز بوده است عده‌ای بر این عقیده هستند که این شرکت‌ها هیچ کار مفیدی انجام نمی‌دهند و از دولت ارتزاق می‌کنند و صرفا برای مردم و نسل های بعدی تعهد ایجاد کرده و روز به روز زیان‌ده تر می‌شوند، عده دیگری هم معتقد هستند این شرکت‌ها باید باشند و اگر نباشند دولت به گونه‌ای قفل می کند و ما می‌دانیم که بودجه شرکت‌های دولتی از بودجه جاری بیشتر بوده، شما اوضاع این شرکت‌های دولتی را چگونه ارزیابی می‌کنید؟
اولا بودجه شرکت‌های دولتی با دولت قابل مقایسه نیست، به لحاظ مختلف که شرح آن در این گفت و گو از حوصله خارج است. حتی اگر اصل 44 قانون اساسی هم کامل اجرا شود بازهم 70 درصد ارقام فعلی شرکت‌های دولتی باقی خواهد ماند. ببینید بالاخره برخی از کارهای دولت توسط این شرکت ها در حال انجام است، مهم این است که ما با بودجه ریزی این شرکت ها چه می‌کنیم؟

از سال 1366 بودجه شرکت‌ها را وارد بودجه دولت کردیم که این کاملا اشتباه است. ما اگر می‌خواهیم بنگاه‌های دولتی را حرفه ای اداره کنیم باید بگوییم مثلا دوتا بنگاه وجود دارد، مالک یکی دولت است و مالک دیگری بخش خصوصی، ولی در عملکرد حاکمیت شرکتی حاکم باشد و هیئت مدیره شرکت های دولتی حرفه ای انتخاب شوند، در بحث بودجه چون دولت مالک است از آن ها سود سهام و مالیات میگیرد. این اتفاق نمی‌افتد که ما تمام بودجه این شرکت‌ها را در سند بودجه بیاوریم و به اشتباه حجم بودجه را متورم نشان بدهیم.

زمانی می‌گفتند شرکت‌های دولتی حیاط خلوت وزارت خانه‌ها ونهادهاست اما اکنون می‌گویند محل مفت خوری است

چه دلیلی دارد؟ اینکه یک کار ساده به نظر می‌رسد.

قانون در سال 66 و 67 به بنگاه‌های اقتصادی با شک و تردید نگاه می‌کرد. در آن زمان مالکیت دولتی یک ارزش و یک هدف داشت اما اکنون تا حدود بسیار زیادی تغییر کرده است. آن زمان می‌گفتند همه این‌ها متعلق به دولت مردم است و ما باید به طور کامل روی این‌ها نظارت کنیم، در آن نظارت ما به موفقیت کامل نرسیدیم و نتوانستیم بنگاه‌ها را خوب اداره کنیم تا توسعه پیدا کنند. و همه آن‌ها زمین گیر شدند.

نیروی انسانی و هزینه‌های آن‌ها را کنترل می‌کنیم، زمانی می‌گفتند شرکت‌های دولتی حیاط خلوت وزارت خانه‌ها ونهادهاست اما اکنون می‌گویند مفت خوری، ببینید مدیر یک شرکت دولتی هم بسیار تحت فشار است شما به مدیر اجازه تصمیم‌گیری نمی‌دهید و به او می‌گویید، با این ضوابط آب و برق و نفت تولید کن و و شرایط و ضوابط همان است که دستگاه های اجرایی از آن پیروی می‌کنند . دستگاه‌های اجرایی فقط هزینه دارند و حاکمیت ایجاد می‌کنند. ولی بنگاه اقتصادی یک موجود زنده است که هزینه‌های آن از محل درآمد هاست و درآمدهای آن وابسته به انجام هزینه‌هاست.

چرا قانون را عوض نمی‌کنند؟

این مستلزم عزم و اراده ملی است، ما این اراده را داریم که در مدیریت اقتصاد کلان خودمان تحول ایجاد کنیم؟ آیا دولت حاضر است که اقتصاد سیاسی خود را که به مفهوم تقسیم کار ملی است به جایگاه اصلی خودش برگرداند؟ یا می‌خواهد در همه چیز دخالت کند؟ آیا می‌خواهیم بنگاه های اقتصادی را به طور حرفه‌ای مدیریت کنیم یا خیر؟

این‌ها همه قبلا انجام شده و سابقه انجام دادنش موجود است.  در سال 1327 وقتی نخست وزیر وقت بودجه سال 1328 را به مجلس برد مجلسی‌ها به او می‌گویند در شرکت های دولتی چه خبر است؟ و تا سال بعد مکلف هستی گزارش بدهی که در آن شرکت‌ها چه میگذرد، در سال 1328 ارایش بودجه به شکل مختصر‌تری ارائه میشود، سابقه‌ی بودجه شرکت های دولتی از آنجاست.

حتی تا سال 66 اطلاعات بودجه شرکت‌های دولتی جنبه اطلاعی داشت نه جنبه اینکه مجلس تصویب بکند و خودش شرکت دولتی را اداره بکند. یعنی بنگاه‌های اقتصادی در فضای خودشان حرفه ای اداره می‌شدند.  گزارش عملکردشان هم به مجلس ارائه میشد اما از سال 66 تغییر کرد، تا حدی که ما شرکت‌های دولتی را تخلیه می‌کنیم که بتوانیم از آنها مالیات بگیریم تا دولت هزینه‌های خود را دربیاورد. مالیاتی که باید پایان سال و مبتنی بر عملکرد گرفته شود در طول سال گرفته می‌شود.

سهمیه بندی سوخت در زمان احمدی نژاد سیاست خوبی بود که بد اجرا شد

در بحث حامل‌های انرژی و سهمیه بندی سوخت  و به ویژه بنزین در بودجه 98 وزیر نفت گفت: بنزین یا باید گران بشود یا سهمیه بندی بشود، همین آقایان زمان احمدی نژاد ایشان را نقد کردند که چرا بنزین سهمیه بندی شد، اگر قرار است اصلاحی صورت بگیرد چرا انجام نمی‌شود؟ نهایتا این موضوع بنزین چه می‌شود؟

ما باید بپذیریم که بخش نفت یک بنگاه اقتصادی باشد که دارای درآمد و هزینه است و باید مقداری درآمد داشته باشد که هم توسعه پیدا کند و هم سرپا بایستد، حالا فرض کنید این بخش حامل‌های انرژی تولید می کند، اگر قیمت تمام شده این حامل انرژی 1000 تومان است و اگر آن را در کشور 200 تومان بفروشیم 800 تومان از سرمایه هایمان را می‌خوریم، حالا دولت می‌خواهد بنزین را به مردم ارزان بدهد و 800 تومان بقیه را تامین کند و در بنگاه های اقتصادی متعلق به خودش و کشور از بین نرود.

کسی نمی‌گوید سیاست‌های حمایتی اعطای یارانه به انرژی غلط است ولی روش آن مهم است، قیمت تمام شده تولید فرآورده اصلی هزینه‌ای دارد، اگر دولت می‌خواهد ارزان تر بدهد خودش بودجه را به شرکت نفت بدهد و تامین کند ولی بگذارد شرکت نفت درست فعالیت کند، اینکه سهمیه بندی کنیم ناشی از اخلال در مدیریت کلان بخشی انرژی است. سهمیه بندی می‌کنیم که مردم کمتر مصرف کنند به این دلیل که قیمت فروش کمتر از قیمت تمام شده است. پس ضرر شرکت نفت یا بخش نفت را کمتر می‌کنیم، سهمیه بندی می‌کنیم و مشکلات دیگری پدید می آید.

تنها راه این است که قیمت فرآورده‌های نفتی مقداری بشود که در سطح منطقه و اقتصاد کشور دارای مفهومی به عنوان سودآور بودن این فعالیت باشد. و اگر دولت میخواهد حمایت بکند منابع لازم را تامین کند، فرض کنید ما می‌خواهیم قیمت فرآورده های نفتی را افزایش دهیم و به جامعه یارانه بدهیم. به جامعه یارانه هم بدهیم، اگر این چرخه یا گردش جریان نقدینگی فروش فرآورده و مصرفش معیوب باشد اقتصاد کشور دارای مشکل می شود.

آن طرحی که در زمان آقای احمدی نژاد آورده بودند خوب بود ولی بد اجرا شد یعنی طوری نشد منابعی که از محل این به دست می‌آید به تولید اختصاص پیدا کند یا بنیه‌های تولید قوی شود، در حقیقت آن زمان همین سیاست‌های اعطای یارانه به گونه‌ای است که ما از محل منابعی که ایجاد می شود از محل افزایش فروش دوباره پول را برگردانیم و ساختار تولید را تقویت کنیم، اما به سمت بخش مصرف رفت به و منجر به تورم و اتفاقات دیگری شد.

این اقتصاد کاریکاتوریزه‌ای که ما در ایران می بینیم نتیجه بد اجرا کردن تصمیم‌های بعضا خوب است. شما حتما بودجه 98 را مطالعه کردید، ردپایی وجود دارد که دولت بخواهد برای حامل‌های انرژی که وضعیتشان هم ظاهرا بغرنج است در این شرایط تحریمی کاری کند یا خیر؟

بودجه 98 در بخش بودجه جاری با کسری مواجه هست و این کسری از محل بودجه سرمایه ای یعنی فروش نفت و فرآورده های نفتی و بودجه منابع و مصارف مالی جبران می شود. داخل بودجه را که خوب نگاه کنید در بخش بودجه جاری که با کسری هم مواجه است، درآمدهای برآورد شده قابل اتکا نیست که بخش عمده آن درآمدهای مالیاتی است.

درآمدهای مالیاتی که برآورد شده اگر عملکرد امسال در نظر گرفته شود خیلی بلند پروازانه و خوشبینانه برآورد شده، به هر صورت وضعیت اقتصادی به گونه ای است که بنگاه‌های اقتصادی بخش خصوصی دارای آن درآمدهایی که بتوانند مالیات‌ها را بدهند، نخواهند بود. بنابراین ما در تامین منابع بودجه جاری از این حیث گرفتار هستیم، در بخش هزینه‌ها بالاترین سهم هزینه‌ها مربوط به حقوق کارکنان دولت است و آن اعطای یارانه ای است که دولت می پردازد.

آن بخش از هزینه‌ها که مربوط به نگه داری وضع موجود بدنه دولت هم هست، سهم بالایی ندارد. در حقیقت می‌خواهم بگویم حتی اگر منابع مالیاتی هم محقق شود، صرفا به حقوق و دستمزد کارکنان، اعطای یارانه و سیاست‌های رفاهی دولت پرداخته شود باز هم دولت کسری منابع دارد. این کسری منابع را از کجا باید تامین کند؟

از بودجه منابع مصارف سرمایه ای، سهم عمده منابع مصارف سرمایه‌ای مربوط به فروش نفت و فرآورده‌های نفتی است که یک بخش از آن به طرح های عمرانی و مازادش اختصاص پیدا میکند، بودجه جاری مصرف می شود و به دلیل این که تحقق همین درآمدهای حاصل از فروش نفت و فرآورده های نفتی هم زیر سوال است؛ بنابراین از بودجه عمرانی و سرمایه گذاری دولت کاسته می‌شود و بیشتر به سمت بودجه جاری دولت سوق پیدا می‌کند.

در بودجه‌های مالی هم برآورد شده که اوراق بهادار فروخته شود و اوراق خزانه فروخته شود که این هم به حال و هوای بازار سرمایه و اقتصاد داخلی وابسته است، تا آنجایی که اطلاع دارم این اوراق قبلا فروخته شده به موقع دارد بازخرید می شود و سودهایش پرداخت می شود؛ بنابراین از این جهت تاخیر چندانی ندارند ولی اگر آن هم می‌خواهد فروخته شود نیازمند ظرفیت‌هایی است که باید در بازار سرمایه و اقتصاد کلان وجود داشته باشد تا بتوانند آن را بفروشند و منابعش را تامین کنند.

در مجموع امیدوارم که بودجه سال 98 قابلیت اجرا پیدا کند ولی از برآوردهایی که صورت گرفته به نظر می‌آید ما در کسب درآمدهای جاری و تحقق منابع سرمایه های مالی خوشبینانه برآورد بودجه کردیم، در بخش هزینه‌ها هم رشد هزینه هست که 20 درصد برای حقوق و دستمزد درنظر گرفته شده است؛ ولی آن چیزی که در آخر سال 98 اتفاق می افتد شاید بیش از این هزینه ها باشد؛ چون هزینه‌هایی هستند که غیر قابل اجتناب‌اند و دولت به هر طریقی این هزینه‌ها را تامین می‌کند؛ حالا با افزایش نقدینگی که آثار خودش را دارد تامین می‌کند یا به روش دیگر، در مجموع بودجه تعادل حسابداری است، تعادل واقعی در بودجه وجود ندارد.

در اقتصاد با قیمت های نسبی کار می‌کنند نه قیمت های مطلق، وقتی سطح قیمت‌ها افزایش پیدا می‌کند، فرآورده‌های نفتی را  به زور و با دستور حفظ می‌کنید، این تعادل را به هم می ریزد. زمانی بنزین هزار تومانی نسبت به رقم مشابهش در فوب خلیج فارس یک نسبت داشت الان این نسبت بسیار تغییر کرد، همین است که قاچاق یا موارد دیگر اتفاق می‌افتد، اینها مواردی است که متاسفانه به زور حامل‌های انرژی پایین نگه داشته شده، با سهمیه بندی مصرف را می‌شود کنترل کرد ولی جلوی خیلی از هدر رفت منابع را نمی‌شود گرفت.

این‌ها بخشی از واضحات است و از دولت هم یک صداهایی بیرون می‌آید که برای بنزین یا بقیه کارهایی بکند؛ اما همانطور که شما گفتید در بودجه 98 اثری از آن وجود ندارد، به نظر می‌رسد حاکمیت از قیمت‌های حامل‌های انرژی می ترسد، چرا این اتفاق افتاده و آیا این ترس واقعی است؟

نمیدانم این ترس واقعی است یا نه، ولی افکار عمومی این است که از طریق افزایش هزینه حمل و نقل مصرف مردم و غیره، افزایشی در قیمت همه‌ی کالاهای مورد مصرف مردم اتفاق می‌افتد، به لحاظ روانی این اتفاق می‌افتد و دولت حاضر نیست یک ریسکی را که منجر به افزایش چندبرابری سایر کالاها شود از طریق بنزین بپذیرد.

یعنی یک عدم کارایی هست که یا به اجبار ما با آن زمان را سپری می‌کنیم.  همه ناراضی‌اند ولی هیچکس جسارت اصلاح و جراحی را ندارد؛ ولی برای منافع ملی لازم است که این کارها صورت بگیرد.الان بنزین هزارتومان با نرخ دلار آزاد چقدر می شود؟

اگر از این بخش بگذریم سراغ هزینه‌های عمرانی می‌رویم، سال گذشته من یک محاسبه خیلی ساده کردم که اگر به واسطه تحریم‌ها فروش نفتمان مثل تحریم قبلی حدود 800 هزار بشکه شود و ما صرفه‌جویی کنیم در خیلی از بخش‌ها و هزینه های عمرانی هم صفر کنیم باز هم 80هزار میلیارد تومان کسری بودجه خواهیم داشت؛ اگر درآمدهای مالیاتی را واقعی ببینیم با توجه به چیزی که شما گفتید ما کسری خواهیم داشت و درآمدها هم محقق نخواهد شد، در سال‌های گذشته هم هزینه های عمرانی به اندازه کافی اختصاص پیدا نکرده، در بودجه 98 برای هزینه‌های عمرانی چه اتفاقی افتاده و فکر می‌کنید در اجرا چه بر سرش خواهد آمد؟

آن مقدار هزینه عمرانی که در بودجه 98 گذاشتند نسبت به سال قبل به لحاظ رقمی رشد پیدا کرده؛ ولی اگر برویم ببینیم که در سال 97 چقدر هزینه عمرانی محقق می شود می‌توانیم راجع به رقم برآورد شده برای سال بعد قضاوت بهتری کنیم. اما همین الان هم مشخص است که آن رقمی که برآورد شده برای سال آینده قابل تحقق نیست. مگر این که این سیاست فروش اسناد خزانه و اوراق بهادار محقق شود که آن را هم حتی اگر بفروشند ابتدا باید بازخرید اوراق فروخته شده قبلی را تصفیه کنند و بقیه‌اش را اینجا مصرف کنند؛ حتی اگر آن هم محقق شود که طرح های عمرانی آن طور که برآورد کردند به اجرا در بیاید به نظر من بسیار خوشبینانه است.