مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی در تحلیلی بر اعتبارات امور رفاه اجتماعی (حوزه بیمه های اجتماعی لایحه بودجه سال ۱۳۹۸ کل کشور اعلام کرد: سیاست کلی حوزه رفاه اجتماعی، از جهت‌گیری مشخصی به تناسب شرایط تحریم برخوردار نیست؛ سیاستی که به نظر می‌رسد به‌طور ضمنی در لایحه ۱۳۹۸ قابل ردیابی است، کاهش افق برنامه‌ریزی رفاه اجتماعی و معطوف شدن به شرایط کنونی.

بر اساس این گزارش، مصادیق این موضوع هم در فصل بیمه‌های اجتماعی و هم در فصل حمایتی قابل شناسایی است. در فصل حمایتی می‌توان به مواردی همچون ثابت نگه داشتن یا کاهش بودجه برنامه‌های حمایت از مشاوره و آموزش مددجویان کمیته امداد، برنامه‌های مرتبط با راهبری و ساماندهی خدمات و برنامه‌های آموزش و آگاه‌سازی در حوزه سلامت و ایمنی کارگران و نیز کاهش بودجه مرتبط با حمایت از گروه بیماران خاص اشاره کرد.

مصادیق این در بخش بیمه‌های اجتماعی در زیر آمده است: در لایحه بودجه ۱۳۹۸، برخورداری از معافیت بیمه سلامت در میان افراد تحت پوشش بهزیستی، در مقایسه با قانون بودجه ۱۳۹۷، هم تعداد افراد به حدود نصف (از ۵۵۰ هزار خانوار به ۲۸۰ هزار خانوار) کاهش یافته است و هم بودجه آن بیش از ۶۲ درصد کاهش یافته است: به عبارت دیگر سرانه پیش‌بینی‌شده از ۷.۳ میلیون ریال به ۵.۳ میلیون ریال کاهش یافته است.

در لایحه ۱۳۹۸ برنامه پوشش بیمه سلامت معتادان حذف شده است؛ این برنامه در قانون بودجه ۱۳۹۷، به پرداخت هزینه‌های ترک ۶۰ هزار معتاد اختصاص یافته بود. به اعتبارات برنامه راهبری بیمه سلامت نیز که یکی از برنامه‌های مرتبط با سیاست‌گذاری رفاه اجتماعی در حوزه بیمه‌های اجتماعی است در لایحه ۱۳۹۸ (نسبت به قانون بودجه ۱۳۹۷) با کاهش ۵۰ درصدی روبه‌رو شده است. البته شایان ذکر است که همزمان با این کاهش، اعتبارات مرکز تحقیقات سلامت، ۵۰ درصد افزایش یافته است.

 با وجود نکات فوق، در بودجه ۱۳۹۸، بر یکی از گروه‌های حاشیه‌ای که پیش از این کمتر مورد توجه قرار گرفته و در بودجه ۱۳۹۷ بودجه اختصاصی نداشته، تمرکز بیشتری صورت گرفته است: این گروه که با عنوان «مجهول الهویه» در لایحه نام‌گذاری شده است، درواقع افراد فاقد اسناد هویتی هستند که تعداد دقیق آنان مشخص نیست و در لایحه بودجه ۶ هزار کودک و ۲۰ هزار سالمند و بیمار روانی مزمن در نظر گرفته شده است.

بی توجهی به پایداری صندوق‌های بازنشستگی 

 یکی از اقتضائات مهم شرایط تحریم در حوزه بیمه‌ای، توجه بیشتر به پایداری صندوق‌های بازنشستگی به‌ویژه تأمین اجتماعی (با توجه به کاهش احتمالی اشتغال در کشور، و به تبع آن، کاهش نسبت پشتیبانی صندوق) است؛ اما در لایحه بودجه ۱۳۹۸ صرفاً به هزینه‌های جاری صندوق‌ها توجه شده است و در مورد صندوق تأمین اجتماعی نیز، علی‌رغم لحاظ کردن تأدیه بخشی از بدهی‌های پیشین دولت، به دلیل ناکافی بودن اعتبارات مذکور، بخشی از تعهدات بیمه‌ای دولت در سال ۱۳۹۸ به بدهی‌های دولت افزوده خواهد شد.

در لایحه بودجه ۱۳۹۸، سهم سه درصدی دولت از بیمه تأمین اجتماعی نیز (برخلاف بودجه ۱۳۹۷) لحاظ شده است اما بودجه پیش‌بینی‌شده برای این ردیف (۱/۵ هزار میلیارد ریال) کمتر از بودجه واقعی آن است.

اعتبارات پیش‌بینی‌شده برای بیمه اقشار خاص (قالیبافان، رانندگان، باربران و…) با وجود افزایش حدود ۱۶ درصدی، کفایت سهم کارفرمایی دولت را نخواهد داشت و با قرض افزایش ۲۰ درصدی حداقل دستمزد در سال ۱۳۹۸، مبلغ مذکور حدود نیمی از اعتبارات لازم را تأمین خواهد کرد: این موضوع به معنای افزایش بدهی دولت به تأمین اجتماعی خواهد بود. این موضوع در مورد بیمه‌شدگان خاص (به‌ویژه حق بیمه کارگران کارگاه‌های ۵ نفر و کم‌تر) نیز صادق است.

اعتبارات اختصاص یافته به صندوق بیمه اجتماعی کشاورزان، روستاییان و عشایر (سهم دولت) نه در مورد حق بیمه پایه مشمولان عمومی آن (افزایش سرانه ۶ درصدی اعتبارات) کافی است و نه در مورد حق بیمه پایه اجتماعی زنان خانه‌دار متأهل (افزایش ۱۱درصدی سرانه).

اعتبار اختصاص یافته به متناسب‌سازی حقوق بازنشستگان کشوری و لشکری (۲۰ هزار میلیارد ریال)، بسیار ناکافی و کم‌تر از آن است که تأثیری بر وضعیت ناهمسان مستمری بازنشستگان داشته باشد.

در این گزارش پیشنهادها در قالب سه بخش پیشنهادهای استراتژیک، پیشنهادهای جزئی و پیشنهادهای فرای قانون بودجه برای اصلاح مشکلات یاد شده،  ارائه شده است.

پیشنهادهای استراتژیک:

- ضمن زیان‌بار دانستن رویکرد کلی دولت در مواجهه با فقر در لایحه بودجه ۱۳۹۸ (رویکرد چتر ایمنی حداقلی)، پیشنهاد می‌شود نظام رفاه و تأمین اجتماعی کشور، به جای تمرکز بر حفظ حداقل معیشت، بکوشد تا افق آینده افراد را روشن نگه دارد و با اعطای امید و دلگرمی، آنان را به کوشش بیشتر و مقاومت امیدوارانه فراخواند.

-  علاوه بر این پیشنهاد می‌شود که دولت صرفاً بر گروه‌های بسیار فرودست، تمرکز نکند و با رویکرد پیشگیرانه و توجه به اقشار آسیب‌پذیر میانه، سبب پیوستن آنان به جمع فرودستان شود. این موضوع بیش از هر چیز از طریق حمایت از تداوم اشتغال شاغلان و حمایت از شاغلان فقیر و همزمان کوشش برای ایجاد اشتغال بیش‌تر ممکن خواهد بو‌د.

- یکی از رویکردهای مهم و مورد اتفاق صاحب‌نظران جهانی که در اینجا نیز مورد تأکید قرار می‌گیرد، اتکای سیاست‌گذاری اجتماعی بر رویکرد رفاه مثبت و فعال است که پیشنهاد مشخص در این گزارش، مقابله با فقر از طریق گسترش پوشش بیمه اجتماعی است که یکی از مهم‌ترین مصادیق آن، افزایش پوشش بیمه‌ای ذیل صندوق بیمه اجتماعی روستاییان و عشایر است. این نوع پوشش که کفایت آن حداقلی بوده و می‌تواند بیشتر به عنوان یک لایحه حفاظتی برای ممانعت از فروافتادن افراد در فقر عمل کند، واجد نکات مثبت چندگانه است. اول اینکه با وجود کفایت پایین مستمری آن، معادل چند برابر مستمری نهادهای حمایتی است؛ دوم اینکه مشارکتی بوده و با رویکرد رفاه فعال (نه منفعل) انجام می‌گیرد؛ سوم اینکه، افراد آن را به عنوان یک حق مشخص با حفظ شئون شهروندی دریافت خواهند کرد تا در جایگاه یک مددجو و به‌مثابه یک کمک دولتی این رویکرد مبتنی بر نوعی حمایت از بیمه فراگیر ملی است و می‌توان از محل منابع حاصل از حذف سه دهک بالای درآمدی، منابع این بیمه را تأمین کرد.

پیشنهادهای جزئی

تبصره «۵» بند «و» جزء «۲»

از آنجا که امکان تأدیه بدهی سازمان تأمین اجتماعی از سوی دولت (بر اساس تبصره «الف» ماده (۱۲) قانون برنامه ششم) در قالب تبصره موجود امکان‌پذیر نیست، چند پیشنهاد جایگزین در متن ارائه شده است که یکی از مهم‌ترین آن‌ها بدین قرار است.

«دولت مکلف است حداقل ۵۰ درصد از مبلغ موضوع این جزء را با اولویت به مطالبات حسابرسی شده و قطعی سازمان تأمین اجتماعی اختصاص دهد.»

تبصره «۱۲» بند «ج»

از آنجا که مبلغ اختصاص یافته به این موضوع بسیار اندک است و از سویی تأمین اعتبار لازم برای آن هم در شرایط کنونی مقدور نیست و علاوه بر این مجموع هزینه مطلق کمک مستمری بازنشستگی دولت در سال‌های بعد را به شدت افزایش خواهد داد، پیشنهاد می‌شود ۱۰ هزار میلیارد مربوط به سقف دوم بودجه حذف شو‌د.

تبصره «۱۴» بند «الف» جزء «۱»

با توجه به اینکه تبصره مذکور جایگاه وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی در قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی را نادیده گرفته است و با اعطای اختیار به استانداران در فقرزدایی عملاً به موازی کاری درون مجموعه دولت دامن می‌زند و از سوی دیگر شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان، از دانش تخصصی لازم برای فقرزدایی برخوردار نیست، پیشنهاد می‌شود این جزء به صورت زیر تغییر یابد:

۱. استانداران سراسر کشور مجازند با هماهنگی وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی و بر اساس پایگاه اطلاعات رفاه ایرانیان نسبت به حذف یارانه نقدی سه دهک بالای درآمدی اقدام نمایند.

بخشی از منابع حاصل از حذف یارانه نقدی خانوارهای پردرآمد، صرف تکمیل پروژه‌های نیمه تمام اولویت‌دار استانی همان استان و بخش دیگری از آن، با هماهنگی وزارت تعاون کار و رفاه اجتماعی صرف حذف تدریجی فقر مطلق خواهد شد.

تبصره «۱» - اعتبارات و برنامه‌های استانی مذکور باید به تصویب شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان برسد.

تبصره «۲» - وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی با همکاری کمیته امداد امام خمینی (ره) مکلف است حداکثر ظرف مدت سه ماه، برنامه فقرزدایی در استان را با توجه به موقعیت و شرایط خاص آن استان تهیه نماید.

تبصره «۱۷» بند «ز»

این تبصره علی‌رغم تأکید بر ساماندهی معافیت‌های بیمه‌ای بازتابی بر ردیف‌های بخش بیمه‌های بازنشستگی نداشته است: بااین‌حال اعتبارات مربوط به این بخش‌ها با افزایش محدود روبه‌رو بوده است که ممکن است این موضوع ناشی از تلاش غیر شفاف دولت برای کاهش افراد مشمول بیمه‌های مذکور باشد: با توجه به لزوم ساماندهی بیمه‌های اجتماعی در این زمینه و نیز کاهش هزینه‌های دولت در شرایط خاص پیش رو، پیشنهاد می‌شود به‌طور شفاف بر این موضوع تصریح شود. بنابراین بند جایگزین زیر پیشنهاد می‌شو‌د:

دولت مکلف است ضمن ساماندهی معافیت‌های حق بیمه اقشار مختلف، کارفرمایی گروه‌های مذکور را بر اساس حداقل دستمزد تأمین کند. مابه‌التفاوت حق بیمه با مبالغ مندرج در دستمزد مقطوع شغل یا رتبه شغلی افراد مذکور توسط بیمه‌شده تأمین شو‌د.

تبصره ۲۱» بند «الف»

بر اساس متن لایحه، دولت انتظار دارد صندوق‌های بازنشستگی کشوری و لشکری، مابه‌التفاوت مبالغ پیش‌بینی‌شده در بودجه ۱۳۹۸ نسبت به قانون بودجه ۱۳۹۷ (یعنی در مجموع حدود ۱۶۶/۷ هزار میلیارد ریال) را از محل سرمایه‌گذاری با افزایش کارایی تأمین کنند. از آنجا که رقم مذکور نزدیک به ۵ تا ۱۰ برابر درآمد معمول سرمایه‌گذاری صندوق‌های مذکور است، این بند، به دنبال مجوزی برای برداشت قابل توجه از صندوق توسعه ملی خواهد بود. علاوه بر این از آنجا که مبلغ مذکور دو بار (یک بار از محل منابع پیش‌بینی‌شده در بودجه عمومی و یک بار از محل منابع صندوق‌ها یا برداشت‌های احتمالی از صندوق توسعه ملی) منظور شده است، لازم است ضمن اصلاح این موضوع بر کاهش کسری صندوق‌ها پس از کمک دولت، تأکید شود، ازاین‌رو بند جایگزین زیر پیشنهاد می‌شو‌د:

در اجرای بند «ث» ماده (۷) قانون برنامه ششم توسعه، صندوق‌های بازنشستگی کشوری و لشکری موظف‌اند از ابتدای سال ۱۳۹۸ ضمن افزایش کارایی و بازدهی بنگاه‌های تحت پوشش خود، اعتبار مورد نیاز برای مابه‌التفاوت هزینه‌های مربوط به مستمری بازنشستگان در سال ۱۳۹۸ نسبت به اعتبار مصوب در قانون بودجه سال ۱۳۹۸ کل کشور را از محل منابع داخلی و سایر منابع حاصل از سرمایه‌گذاری‌های خود تأمین نمایند.

اصلاحات ضروری فرای قانون بودجه

تأمین هزینه‌های رفاه اجتماعی کشور در شرایط تحریم نیازمند اصلاحات متعددی است که بسیاری از آنان در قالب بودجه سنواتی کشور قابل بیان نیستند بلکه به دلیل اتکای آن به قانون برنامه یا احکام دائمی و سایر قوانین کشور نیازمند اصلاحات تقنینی هستند. بااین‌حال بهبود شرایط موجود گریزی از این اصلاحات ندارد و از همین رو در ادامه به برخی از آنان به عنوان اصلاحاتی که همزمان با پس از تصویب قانون بودجه سنواتی لازم است در دستور کار قرار گیرد، آورده شده است:

- اصلاحات عملیاتی: اصلاحات فرایندی و عملیاتی در صندوق‌های بازنشستگی بر هر نوع اصلاحاتی در این صندوق‌ها تقدم دارد؛ این اصلاحات که در قالب حکمرانی خوب و تمرکز بر شفافیت فرایندها در صندوق‌ها توصیه می‌شود می‌تواند ضمن بهبود شرایط صندوق‌ها و امکان برنامه‌ریزی در آن‌ها، همراهی مردم در انجام اصلاحات پارامتریک را نیز فراهم کنند.

- اصلاحات پارامتریک: این نوع از اصلاحات در صندوق‌ها با وجود ضرورت آن، ممکن است پیامدهای اجتماعی و سیاسی به همراه داشته باشد و ازاین‌رو بیش از هر چیز نیازمند وفاق ملی بر سر گزینه‌های اصلاحات است. ازاین‌رو پیشنهاد می‌شود ضمن گفتگوی گسترده ملی، اصلاحاتی که شمولیت کم‌تری دارد در اولویت قرار گیرد. اگرچه نتایج گفتگوها می‌توانند مسیر اصلاحات را بهتر نشان دهند، اما در وضعیت کنونی و با توجه شرایط کلی به نظر می‌رسد لازم است ابتدا ضرایب جریمه‌ای برای بازنشستگی پیش از موعد تعریف شود و علاوه بر اصلاح قوانین غیر بیمه‌ای (و با تأمین آن از محل مالیات)، اصلاح سن بازنشستگی در اولویت اصلاحات پارامتریک قرار گیرد.

- ادغام نظام بوریجی و بیسمارکی: در دنیای کنونی تقریباً هیچ کشور توسعه‌یافته‌ای وجود ندارد که نظام بیسمارکی را با نظام بوریجی ترکیب نکرده باشد و نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی خویش را متکی بر ترکیب «مالیات» و «حق بیمه» استوار نکرده باشد؛ درحالی‌که در ایران، این دو شیوه تأمین مالی و نظام رفاهی کاملاً منفک تصور می‌شوند. تجارب کشورهای اروپایی در دهه ۱۹۹۰ و سال‌های نخست قرن جدید حاکی از تلفیق این دو شیوه تأمین مالی (همراه با اصلاحات پارامتریک) برای حل هزینه‌های سرسام‌آور نظام بازنشستگی است. در وضعیت کنونی بحران نظام مالیات ستانی کشور که ضمن تأمین درآمد بسیار پایین (که نسبت آن از تولید خالص داخلی، ایران را در قعر رتبه‌بندی جهانی قرار می‌دهد)، جهت‌گیری آن به سود بخش‌های غیر تولیدی است، امکان جبران مشکلات هزینه‌های بازنشستگی را با مشکل روبه‌رو کرده است: ازاین‌رو به نظر می‌رسد لازم است تدابیری اندیشیده شود تا ضمن افزایش درآمد مالیات، بخشی از مالیات بر بخش‌های غیر تولیدی نشان‌دار شده و به منابع بازنشستگی افزوده شو‌د.

فارس