گروه اقتصادکلان بازارنیوز: رهبر معظم انقلاب اسلامی در فرمایشات خود در نوروز 98 در حرم مطهر رضوی (ع) از فروش کارخانجات دولتی به شیوه های نادرست که منجر به واگذاری به افراد نااهل و تعطیلی آن­ها می­ شود، انتقاد نمودند. فرآیند خصوصی­ سازی با تصویب قانون برنامه سوم توسعه در سال 79 و ذیل فصل سوم آن، از سوی دولت­های مختلف پیگیری شد. هر چند پیش از آن نیز (قبل و بعد از پیروزی انقلاب) خصوصاً در دهه 70 به صورت موردی سابقه واگذاری برخی از بنگاه­های دولتی به بخش خصوصی وجود داشته است. با این حال بعد از تصویب قانون برنامه سوم توسعه، تأسیس سازمان خصوصی ­سازی (80)، ابلاغ سیاست­های کلی اصل 44 قانون اساسی از سوی مقام معظم رهبری (84) و تصویب قانون اجرای سیاست­های کلی اصل 44 (87) فرآیند خصوصی سازی سرعت بیشتری به خود گرفت، به گونه ­ای که از سال 80 تا اسفندماه 97 ارزش مجموع بنگاه­های دولتی واگذار شده بالغ بر 149 هزار میلیارد تومان بوده که بیشترین میزان واگذاری مربوط به سال 92 با مجموع 85 بنگاه واگذار شده به ارزشی بیش از 44 هزار میلیارد تومان است.  

با گذشت 18سال از تأسیس سازمان خصوصی­ سازی به ­عنوان متولی اصلی اجرای فرآیند خصوصی­ سازی اظهارنظرهای بسیاری در خصوص عملکرد این سازمان و بنگاه­های واگذار شده در ابعاد مختلف سیاسی و اقتصادی مطرح شده است. اکثریت کارشناسان و سیاسیون اتفاق نظر دارند که در عمده موارد، بنگاه­های دولتی به افراد و یا اشخاص فاقد اهلیت واگذار شده است. بر همین اساس، این یادداشت به بررسی چرایی و چگونگی واگذاری بنگاه­های دولتی به مشتریان نااهل یا فاقد اهلیت می­ پردازد.

قبل از بررسی علل چگونگی تصرف و کنترل مدیریت و مالکیت مشتریان نااهل به بنگاه­های دولتی، اطلاع از وضعیت روش­های واگذاری بنگاه­های دولتی به بخش خصوصی ضروری است.

بر اساس ماده 20 قانون اجرای سیاست­های کلی اصل 44، سازمان خصوصی­ سازی مجاز به واگذاری دارایی­ها و بنگاه­های دولتی به یکی از روش­های زیر است:

1. عرضه عمومی سهام در بورس­های داخلی و خارجی؛
2. مزایده عمومی در بازارهای داخلی و یا خارجی؛
3. مذاکره؛
4. عرضه سهام ترجیحی (فروش سهام بنگاه­های مشمول واگذاری به مدیران و کارکنان همان بنگاه و به سایر مدیران با تجربه و متخصص و کارآمد)؛

علاوه بر موارد مصرح در ماده 20 قانون اجرای سیاست­های کلی اصل 44، سازمان خصوصی­ سازی به­ منظور واگذاری دارایی­ها و بنگاه­های دولتی در چارچوب برنامه خصوصی ­سازی از دو روش واگذاری سهام یا دارایی به شیوه انتقال مستقیم به اشخاص حقیقی و حقوقی طلبکار از دولت (ماده 6 قانون اجرای سیاست­های کلی اصل 44 که بعداً در سال 94 توسط هیأت دولت اصلاح شد) و انتقال مستقیم سهام یا دارایی بابت سهام عدالت (ماده 2 دستورالعمل واگذاری سهام بنگاه‌های قابل واگذاری از طریق مذاکره و نحوه انتخاب مدیران و متخصصان در موارد واگذاری از این طریق مصوب شماره: 202944 مورخ 1395/10/29 هیأت واگذاری و ماده 2 آیین‌نامه اجرایی توزیع سهام عدالت موضوع مواد (34) تا (38) قانون مصوب شماره 63/1/226037 مورخ 1388/01/29 شورای عالی اجرای سیاست‌های کلی اصل (44)) استفاده کرده است. نمودار (1) انواع روش­های واگذاری­ها را نمایش داده است.

نمودار (1): انواع روش­های واگذاری بنگاه­های دولتی به بخش خصوصی در ایران

سهم هر یک از روش­های مورد استفاده سازمان خصوصی ­سازی از ابتدای تأسیس سازمان تا اسفندماه 1397 جهت خصوصی ­سازی بنگاه­ها و دارایی­های دولتی در نمودار (2) به تصویر کشیده شده است. همان­گونه که ملاحظه می­ گردد در بخش "واگذاری به تفکیک نوع واگذاری" عرضه عمومی سهام با ارزش 91 هزار میلیارد تومان، در بخش واگذاری "به تفکیک بازار عرضه" بورس اوراق بهادار با ارزش 79.2 هزار میلیارد تومان و در بخش واگذاری به "تفکیک حجم واگذاری"، عرضه بلوکی با ارزش 14.2 هزار میلیارد تومان بیش­ترین سهم را به خود اختصاص داده­اند. 

نمودار (2): سهم هر یک از روش­های خصوصی ­سازی 1397-1380

Source: https://www.ipo.ir

از ابتدای تأسیس سازمان خصوصی ­سازی هر یک از بنگاه­های مشمول واگذاری بر اساس تصمیم هیأت واگذاری از طریق یکی از روش­های شش­گانه مذکور به بخش خصوصی­ واگذار شده که  نوع بنگاه و ارزش آن در انتخاب روش واگذاری از سوی هیأت واگذاری نقش مؤثری داشته است. از جمله روش­هایی که از طریق آن تصرف و کنترل مالکیت و مدیریت بنگاه­های مشمول واگذاری توسط مشتریان نااهل بیش از سایر روش­ها اتفاق افتاده، روش مزایده و مذاکره با سهم بیش از 30 درصد در تقسیم­بندی روش­های واگذاری به تفکیک عرضه بازار بوده است. در واقع بنگاه­های کوچکی (از لحاظ ارزش) که امکان واگذاری و عرضه عمومی سهام آن­ها از طریق بورس و فرابوس فراهم نیست از طریق مزایده به بخش خصوصی­ واگذار می ­گردد. از این موارد می­توان به شرکت­ها و بنگاه­هایی چون هپکو اراک (85)، پتروشیمی بیستون (91)، مجتمع آلومینیوم المهدی (93)، شرکت نورد و لوله اهواز (93)، کشت و صنعت نیشکر هفت تپه (94)، کشت و صنعت مغان (97) و ماشین­ سازی تبریز (97) اشاره نمود که پس از واگذاری در سال­های اخیر در صدر اخبار مربوط به واگذاری­های ناموفق سازمان خصوصی ­سازی قرار گرفته­اند.

بنابراین در روش مزایده و مذاکره درصد احتمال واگذاری بنگاه­های دولتی به مشتریان نااهل بیش از سایر روش­هاست که از جمله دلایل اصلی آن، موارد زیر می­تواند باشد:

• تمایل و رغبت افراد سودجو برای خرید بنگاه­های مشمول واگذاری: در بسیاری از موارد مشاهده شده که خریداران بنگاه­های دولتی نه تنها تخصص و تجربه­ای در حوزه بنگاه­داری ندارند، بلکه نیتی برای بنگاه­داری نداشته و صرفاً به منظور دست­یابی به امتیازات اعطایی از سوی دولت و سازمان خصوصی ­سازی به خریداران بنگاه­های دولتی مشمول واگذاری اقدام به خرید بنگاه نموده و بدون توجه به رسالت­های خرید و دریافت بنگاه دولتی تمام تلاش خود را برای دست­یابی به منافع شخصی خود همچون دستیابی به رانت­های حقوقی و مالی در این زمینه به کار می­گیرند. در واقع خرید بنگاه دولتی را ابزار و روشی برای دستیابی به منافع شخصی خود چون دستیابی به منابع ارزان قیمت دولتی و بانکی دنبال می­کنند. به ­عنوان نمونه در سال گذشته و در برخی موارد شاهد سوء استفاده مالکان بنگاه­های دولتی واگذار شده از منابع ارزی تخصیص داده شده جهت رونق فعالیت­های تولیدی بودیم. این افراد ضمن انحراف منابع ارزی، زمینه اخلال در بازار ارز و وضعیت کلان اقتصادی را فراهم نمودند. این گروه از خریداران بنگاه­های دولتی مشمول خصوصی ­سازی از تمامی فرصت­ها و شرایط اقتصادی برای دستیابی به منافع شخصی خود بدون توجه به وضعیت بنگاه استفاده می ­کنند (به عنوان نمونه می­توان به شرکت ماشین سازی تبریز اشاره نمود).
• اصرار سازمان خصوصی ­سازی بر واگذاری بنگاه­های دولتی: از دیگر دلایل تخصیص بنگاه­های دولتی مشمول واگذاری به افراد و اشخاص نااهل، اصرار سازمان خصوصی ­سازی بر واگذاری بنگاه­های دولتی است. در مواردی که برای بنگاه­های مشمول واگذاری از طریق مزایده خریدار پیدا نشده، سازمان خصوصی ­سازی با کاهش قیمت ارزیابی به دنبال خریدار بوده و این کار را آنقدر دنبال می­ کند تا مشتری برای بنگاه پیدا شود. در واقع این موضوع سبب می­شود سودجویانی که به دنبال خرید اموال و دارایی­های دولتی به ثمن بخس هستند به صف خریداران بنگاه­های دولتی وارد شوند. این مورد نیز خود می­ تواند متأثر از عوامل متعددی چون فشار مجلس برای اجرای قانون و یا تلاش دولت برای جبران کسری بودجه و منابع از طریق واگذاری بنگاه­های دولتی به بخش خصوصی باشد.
• قیمت­گذاری پایین بنگاه­های مشمول واگذاری: در بسیاری از موارد مشاهده شده که بنگاه­های دولتی مشمول واگذاری به قیمت پایین­تر از ارزش واقعی آن واگذار می­شود که همین موضوع برای افراد سودجو و منفعت طلب جهت تسلط بر منابع دولتی و عمومی با قیمت ارزان ایجاد انگیزه می­کند که در صف خریداران بنگاه­های دولتی مشمول واگذاری قرار گیرند و با توجه به شفاف نبودن فرایند واگذاری بنگاه در روش­های مزایده و مذاکره امکان و احتمال واگذاری بنگاه­ها به این گروه افزایش می­یابد.

با توجه به موارد ذکر شده، پیشنهادات ذیل به منظور کاهش و جلوگیری از تداوم این فرایند که منجر به عدم موفقیت خصوصی‌سازی در کشور شده، ارایه می ­گردد:

هیأت واگذاری و سازمان خصوصی تا حد امکان از روش­های واگذاری استاندارد و با شفافیت بالا چون عرضه عمومی سهام در بورس و فرابورس اقدام نماید که در این زمینه می ­تواند با راه اندازی تالار اختصاصی بنگاه­های دولتی مشمول واگذاری در فرابورس زمینه شفافیت در امر واگذاری را فراهم نماید.

علاوه بر این لازم است که سازمان خصوصی سازی در ابتدا صرفاً به انتقال مدیریت بنگاه مشمول واگذاری اقدام نماید و پس از ملاحظه بازخورد مناسب در ارتباط با عملکرد متقاضی نسبت به واگذاری مالکیت و کنترل آن اقدام نماید.

همچنین می ­توان از ظرفیت برخی عقود اسلامی مانند مشارکت تناقصی به عنوان روشی جایگزین برای فروش شرکت­ها و کارخانجات دولتی بهره برد.