گروه اقتصاد کلان بازارنیوز- مرتضی عبداللهی؛ مقام معظم رهبری در بهمن 1397 ضمن اشاره به لزوم اصلاح ساختار بودجه در راستای کاهش هزینه‌ها و قطع وابستگی بودجه به نفت، دولت و مجلس را مکلف نمود طی چهار ماه اقدامات لازم برای اصلاح ساختار بودجه فرآهم نمایند.

پس از دستور رهبر معظم انقلاب، سازمان برنامه و بودجه به­ عنوان متولی اصلی بودجه ­ریزی کشور گزارشی در خصوص راهکارهای اصلاح ساختار بودجه به محضر له ارسال نمود.[1] مقام معظم رهبری طی هامشی بر سی و پنجمین صورتجلسه شورای هماهنگی اقتصادی مورخ 22/4/1398 پرهیز ار کلی گویی در اصلاح ساختار بودجه، کار بیشتر و تحقیق و پیگیری در جزئیات را ضروری دانستند.

هر چند طی دو سال گذشته شرایط تحریم مانع از تحقق بسیاری از درآمدهای دولت شده؛ بنابراین لازم بود با اصلاح ساختار بودجه نحوه تحقق درآمد و هزینه مورد بازبینی قرار بگیرد، اما این عمل صرفاً در تأمین کسری بودجه به وسیله انتشار اورق بدهی و فروش سهام خلاصه شده و اقدام قابل توجهی که نشان دهنده اصلاح ساختار بودجه باشد ارائه نشده است.

یکی از بخش‌های مهم بودجه کشور مربوط به بودجه شرکت‌های دولتی است. دولت با داشتن حدود 380 شرکت به صورت مستقیم و تعداد زیادی دیگر به صورت غیرمستقیم (زیرمجموعه شرکت‌های دولتی و در قالب سهامداری کم‌تر از 50 درصد) در حوزه‌های مختلف انرژی، صنعت، خدمات و ... در تأمین منابع درآمدی خود با مشکل مواجه بوده و متکی به فروش نفت است.

وزیر اسبق اقتصاد و دارایی در خصوص نقش مخرب شرکت‌های دولتی در اقتصاد کشور در تاریخ 11 اسفند 95 اظهارات قابل تأملی مطرح کرده است: «شرکت دولتی یعنی منبع تولید رانت، سفر خارجی، عضویت در هیأت مدیره، حقوق نجومی، مَفسده و استخدام هر کسی که این افراد لازم دارند، به همین دلیل است که به جای هزار نفر در یک شرکت دولتی، پنج هزار نفر استخدام می‌شوند که این استخدام‌ها هم به اعتبار ارتباطات دوستی و فامیلی صورت می‌گیرد».

هر چند وجود اتلاف منابع (درآمد- هزینه) و لزوم بازبینی در نحوه هزینه کرد شرکت‌های دولتی همواره مورد توجه دولت و مجلس بوده، اما در بودجه 1400 اقدام قابل توجهی در این زمینه صورت نگرفته و صرفاً به اصلاح اعداد درآمد و هزینه تعدادی از شرکت‌های وزارت نفت اکتفا شده است. در ادامه به بررسی جایگاه شرکت‌های دولتی در بودجه و تفاوت بودجه شرکت‌های دولتی با بودجه دولت و سایر شرکت‌های خصوصی پرداخته می‌شود.

جایگاه شرکت­های دولتی در بودجه کل کشور

دولت در آذر ماه هر سال اقدام به ارائه لایحه بودجه به مجلس شورای اسلامی می‌نماید[2]. لایحه ارائه شده توسط دولت در دو بخش کلی بودجه دولت و بودجه شرکت‌های دولتی، مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت و بانک‌ها ارائه می‌شود. نمودار (1) ساختار کلی بودجه را با توجه به لایحه بودجه سال 1400 نشان می­دهد. بودجه کشور برای سال آینده 2،435 هزار میلیارد تومان است؛ که از این مقدار، 895 هزار میلیارد تومان مربوط به بودجه دولت و 1،540 هزار میلیارد تومان مربوط به شرکت‌های دولتی، مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت و بانک‌ها است.

تفاوت بودجه شرکت‌های دولتی با بودجه دولت و سایر شرکت‌های خصوصی

بودجه شرکت‌های دولتی متفاوت از لایحه بودجه عمومی دولت است. برخی از این تفاوت‌ها عبارتند از:

• بودجه شرکت‌های دولتی، پیش‌بینی دولت از درآمد و هزینه شرکت‌ها بوده و به صورت برآوردی است. درآمد و هزینه واقعی شرکت‌ها پس از اتمام سال مالی و محاسبه صورت‌های مالی شرکت‌ها مشخص می‌شود.
• برخلاف منابع و مصارف بودجه عمومی، منابع و مصارف بودجه شرکت‌های دولتی ناشی از عملیات خود شرکت است و مانند دستگاه‌های اجرایی از دولت اعتبار دریافت نمی‌کنند و وظایف قانونی خود را از طریق انجام فعالیت‌های تولیدی و بنگاه‌داری به انجام می‌رسانند. شرکت‌های دولتی سودده، مالیات و بخشی از سود خود را به دولت پرداخت می‌کند که در منابع عمومی منظور می‌شود و شرکت‌های دولتی زیان‌ده (که به دلیل انجام وظایف حاکمیتی محوله زیان‌ده هستند) از دولت کمک‌زیان می‌گیرند.
• بودجه شرکت‌ نشان دهنده رقم گردش مالی شرکت در سال مورد نظر براساس ارقام حسابداری است؛ لذا ثبت عملیات شرکت و محاسبات حسابداری آن موجب بزرگنمایی بودجه شرکت‌های دولتی می‌شود.
• تأمین هزینه‌های دستگاه‌های اجرایی از محل بودجه دولت است، در حالی که تأمین هزینه شرکت‌ها، به غیر از کمک زیانی که برخی شرکت‌های زیانده می‌گیرند، از محل فروش کالاها و خدمات و فعالیت سالانه آنهاست.

همچنین، نحوه فعالیت شرکت‌های دولتی نیز متفوت از کارکرد شرکت‌های خصوصی و انتفاعی است.

• برخلاف شرکت‌های خصوصی که به دنبال حداکثر کردن سود خود هستند، شرکت‌های دولتی به دلیل اینکه ماهیت دولتی داشته و دولت به دنبال حداکثر سازی رفاه اجتماعی است همیشه به دنبال حداکثرسازی سود خود نیستند. برای مثال، شرکت‌های آب و فاضلاب و شرکت‌های تولید و توزیع برق جزو شرکت‌های انحصاری دولتی محسوب می‌شوند. تعیین قیمت و میزان تولید شرکت‌های آب و فاضلاب و تولید و توزیع برق به تصمیمات غیر از حداکثرسازی سود مربوط شده و باید این نوع شرکت‌ها مسئله بهینه‌سازی اجتماعی را نیز مد نظر قرار دهند. این مسئله باعث می‌شود شرکت‌های مذکور غالباً زیان‌ده باشند.

در گزارش بعدی به بررسی منابع و مصارف بودجه شرکت‌های دولتی پرداخته می‌شود.

[1] سازمان برنامه و بودجه در گزارشی با عنوان «چارچوب اصلاح ساختاری بودجه با رویکرد قطع وابستگی مستقیم بودجه به نفت» راهکارهای لازم برای دستیابی به درآمدزایی پایدار، هزینه کرد کارا، ارتقاء ثبات توسعه و عدالت و اصلاحات نهادی نظام بودجه‌ریزی را در 10 محور: 1. اصلاح نظام یارانه پنهان؛ 2. اصلاح و یکپارچه‌سازی نظام مالیاتی و تأمین اجتماعی؛ 3. مولد سازی و مدیریت دارائی‌های دوات؛ 4. اصلاح ساختار دستگاه‌های اجرائی و شرکت‌های دولتی؛ 5. اصلاح سیاست‌های حمایتی؛ 6. اصلاح نظام مالیه نفت و گاز؛ 7. ساماندهی تعهدات دولت؛ 8. اصلاح نظام بودجه‌ریزی؛ 9. ارتقای سند بودجه به سند مالی حاکمیت؛ 10. اصلاح نظام بانکی منتشر کرد.

[2]- تصمیم مجمع عمومی شرکت‌های دولتی در رابطه با بودجه و منابع مالی سالیانه شرکت، ابتدا به سازمان برنامه و بودجه ارسال می‌شود. پس از رسیدگی صورت‌های مالی توسط سازمان برنامه و بودجه، در قالب لایحه بودجه شرکت‌های دولتی، مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت و بانک‌ها قرار گرفته و به مجلس ارسال می‌گردد. (سید محمد‌مهدی غمامی و همکاران، (1396)، ماهیت حقوقی شرکت‌های وابسته به مؤسسات عمومی غیردولتی، پژوهشنامه حقوق اسلامی).